党的十一届三中全会后，随着党和国家政治生活逐步恢复正常，加强社会主义民主法制建设也提上了重要日程。从1985年至1998年，乔石同志历任中央政法委书记、中央纪委书记、中央社会治安综合治理委员会主任、全国人大常委会委员长等重要职务，分管政法、纪检、立法等工作，涉及法制的方方面面。如何根据中央的部署，将党的十一届三中全会以来重要的路线、方针、政策贯彻到法制工作上来，是法制部门的重要任务。面对纷繁复杂的社会形势和经济局面，乔石同志在坚持把握好改革、发展和稳定的关系基础上，在强调党的领导、明确法制部门工作的指导方针、厘清政法部门之间的关系、构建社会主义市场经济的法律体系以及推动法律监督等方面进行了卓有成效的探索，为我国法制建设作出了巨大贡献。

“加强和改善党对政法工作的领导”

20世纪80年代，为进一步促进经济的快速发展，作为政治体制改革的重要内容，“党政分开”一度被提上日程。但是在改革实践中，对“党政分开”的过分强调，却致使党的领导在某种程度上有削弱的趋势。乔石同志无论是在主管政法工作期间，还是在中央纪委期间，抑或是在人大任职期间都非常重视党的领导，经常论及，“在今后政治体制改革过程中，在经济体制改革继续推进的过程中，在整个改革时期，党的领导不能削弱，相反的是要加强。”此外，他还反复强调党要在法律规定的范围内活动。在他看来，党的领导和严格依法办事之间是相辅相成、相互促进的关系，必须使二者统一起来。

乔石同志多次指出，党的领导地位是历史的选择，是人民的选择，政法工作必须置于党的领导之下。1994年9月15日，他在首都各界纪念人民代表大会成立40周年大会上讲道，中国共产党的领导地位和作用是在长期革命斗争中形成的，是我国宪法确认的，是由党的先进性以及它与人民群众的密切联系所决定的，任何其他政治力量都无法代替它。乔石同志驳斥了部分人对党政分开的错误理解，指出，党政分开，绝不是要放弃或者削弱党对政法工作的领导，而是相反，是要进一步加强和改善党对政法工作的领导。1989年1月19日，他在全国政法工作座谈会上郑重强调：党的领导既是我们党的传统和优势，也是改革开放形势下的需要。

乔石同志认为，党的领导，主要是政治思想领导和组织领导以及方针政策的领导。他在1990年全国政法工作会议上指出：“在新形势下，各级党委都要更加重视加强和改善对政法工作的政治思想领导、方针政策领导和组织上的领导。”同时，他强调，对于政法部门应该有的自主权，任何组织和个人都不得予以干涉。党委“原则上不要去直接干预政法部门办理的具体案件，不要陷到部门的日常业务中去，而要让政法部门依法各司其职，独立行使检察权和审判权”。他还指出党委领导存在的两种错误倾向：一种是有的同志习惯于老的工作方法，有时具体干预司法机关办案，或者对这些部门职责范围内的事管得过多过细；一种是怕被说成“以党代政”“以言代法”，该管而不敢管，甚至放弃党的领导。

党要加强对政法工作的领导，但这并不是指将党的领导视为党的干部的个人领导，绝对不能使人治代替法治。乔石同志在八届全国人大一次会议上重申邓小平同志的话：“必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”乔石同志特别强调，党的干部应该自觉带头遵守宪法和法律的规定，不能有任何超越宪法和法律的特权。1994年6月在贵州考察时，乔石同志指出，“大家都得依法办事。宪法和党章都规定了，党也要在法律规定的范围内活动。共产党领导制定的法律，党不遵守谁遵守？你如果不把法律当一回事，还能叫老百姓遵守法律吗？”

“使政法工作更好地为经济建设服务”

党的十一届三中全会后，经济发展已成为全党的中心任务和第一要务。乔石同志从全局出发，根据新形势的要求，提出政法部门要在维护稳定为主要职责的基础上，为经济建设和改革开放服务。在他的推动下，政法工作有了新进展，其服务人民、服务党和国家工作大局的职能定位得以更加清晰。

1986年，在全国政法工作会议上，乔石同志指出，政法工作要“更好地为经济改革、开放、搞活服务，为社会主义物质文明和精神文明建设服务。”改革开放初期，由于种种复杂的历史原因，突然一放开，就出现了许多新问题，刑事犯罪活动和社会治安问题明显增多，社会秩序显得有点混乱。面对这种情况，乔石同志坚持“依法从重从快”原则，严厉打击各种严重刑事犯罪和经济犯罪活动，坚决取缔和制止各种社会丑恶现象，加强社会综合治理，维护社会秩序，为经济建设和改革顺利进行营造良好的社会环境。乔石同志还提出，政法工作就是要在这个开放、搞活的新形势下，摸索出一套善于运用法律手段和加强综合治理的办法来，使政法工作更好地为经济建设服务。

“既要依法各司其职，又要通力合作”

“文化大革命”期间，我国的政法机关遭到了极大破坏。改革开放后，这些机构得以重建，但还面临着职能划分不清晰的问题。乔石同志在担任中央政法委书记、中央纪委书记期间，对党的政法委和国家政法机关之间的关系、政法委和纪检委之间的关系、政法机关的职能边界等问题进行了明确区分。

20世纪80年代中期，由于政法部门的力量还不够强大，法治观念还不够强，有一些重要任务还由政法委统一组织和部署，一些重大案件由政法委联合政法各部门共同商讨和权衡。乔石同志担任中央政法委书记后，明确表示政法委不能代替和包办政法各部门的职责和任务，要充分发挥政法各部门的积极性和主动性，各自履行自己的职责。他一方面强调了政法委和各部门应该各司其职，即政法委应当求实务虚论大事，主要研究社会治安的现状、趋势与应对新情况的对策和部署；而政法各部门的具体业务、具体工作，都应由各部门自己商讨研究和贯彻落实。另一方面，他还强调了政法各部门之间应当密切合作。他指出，政法各部门之间密切合作，互相配合，互相制约，是做好政法工作的重要条件。政法各部门好似“生产流水线”，互相衔接、互相配合；同时他们又好似“紧要的关口”，每一个部门、每一道程序都是一个“关口”，都要严格监督把关，力求没有任何缺失和疏漏。

改革开放初期，政法部门还处于恢复重建阶段，处理冤假错案、打击经济领域犯罪，都是中央纪委牵头。随着政法机关不断完善，纪委逐渐退出政法领域，但是仍有一种观点认为纪检部门和政法部门可以“联合办公”。当时同时兼任中央纪委书记和中央政法委书记的乔石同志对此坚决反对，坚持应当厘清政法部门和纪检部门的职能边界。他认为，查处违法案件，是以国家的宪法和法律为准则，必须由国家司法部门来承担；查处违纪案件，是以党章和党的组织纪律规定为准则，必须由党的纪检部门来承担，各司其职，不能合在一起；党的纪检部门在查处违纪案件的过程中，发现有的党员涉及违法犯罪，先要处理违反党纪行为，该开除党籍、开除公职的及时作出决定，然后再把涉嫌违法犯罪材料转交给检察部门，由检察部门依法确定立案不立案、起诉不起诉。

“尽快制定一批有关社会主义市场经济方面的法律”

党的十四大明确了我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。在计划经济向市场经济转轨时期，经济立法实践远落后于市场经济发展速度，市场经济的许多方面还处于无法可依的状态。因此，最紧迫的立法任务便是加快立法速度，尽快出台相关法律以规范社会主义市场经济的运行。1993年，乔石同志当选为八届全国人大常委会委员长，他任期的五年正是我国建立社会主义市场经济体制，实现现代化建设第二步战略目标的关键时期。在八届全国人大常委会第一次会议上的讲话中，他就指出：“本届全国人大常委会要把加快经济立法作为第一位任务，尽快制定一批有关社会主义市场经济方面的法律。”

乔石同志提出这项任0f2f59012b70dfa29a679b9aef828193务是经过深思熟虑的。早在1992年，他在首都纪念现行宪法颁布十周年大会上就提出：“我们要在90年代初步形成与社会主义市场经济相适应的法律体系，并随着新经济体制的逐步完善和定型，使法律体系相应地完善和定型。”对于立法的速度，他一再强调：“我们要深刻领会小平同志讲的法律有比没有好，快搞比慢搞好的精神，加快经济立法步伐。一些应兴应革的事情，要尽可能先制定法律后行动，避免立法滞后于改革。”“应当成熟一项就制定一项，不要等‘成套设备’”。

然而，制定社会主义市场经济方面的法律法规是一个崭新的课题，面对如何解题，乔石同志进行了卓有成效的探索。一是必须以宪法为依据。乔石同志强调，制定社会主义市场经济法律，必须以建设有中国特色社会主义的理论和党的基本路线为指导，以宪法为依据。二是强调立法要注意从国家的总体利益和人民的根本利益出发，不能从某个部门或某个地方的局部利益出发，这是我们立法的出发点，必须明确。三是鼓励某些法规由地方先行先试。1993年4月，乔石同志到广东省人大常委会考察时指出：“广东在改革开放先行一步，在社会主义民主法制建设中也应当先行一步；广东是全国综合改革试验区，也应当成为立法试验田。”四是发挥专家在立法中的作用。1993年7月，乔石同志在八届全国人大二次会议上讲话指出，“今后，无论哪个部门起草法律，都要吸收有关方面的专家参加起草工作。”“这样既可以把各方面的意见集中起来，做到集思广益，加快立法步伐；又可以通过互相切磋，共同提高，有利于立法、司法和法制宣传教育等各方面干部队伍的建设。”

在乔石同志的领导下，八届全国人大及其常委会围绕市场经济体制的主要环节进行了法律创制。八届全国人大及其常委会任期内，共审议有关市场经济方面的法律和法律问题的决定42个。在规范市场主体方面，制定了公司法、合伙企业法、商业银行法等；在调整市场主体关系、维护公平竞争方面，制定了反不正当竞争法、消费者权益保护法、广告法、拍卖法、保险法等；在加强宏观调控方面，制定了预算法、审计法、中国人民银行法、价格法等。其立法速度是前所未有的，立法质量也有了很大提高。八届全国人大任期内制定的有关市场经济方面的法律，为初步构建社会主义市场经济的法律体系框架作出了重要贡献。

“各种监督都需要进一步加强”

历史一再表明，失去监督的权力会导致腐败，也会对人民群众的权利构成最严重的威胁。在建立社会主义市场经济体制的过程中，必须加强对权力的制约和监督。面对一些地方和部门出现的有法不依、执法不严，甚至以言代法、以权压法的现象，乔石同志在刚当选八届全国人大常委会委员长后接受新华社记者采访时就指出：“八届全国人大及其常委会将进一步加强执法检查，把法律制定后监督检查其实施放在与制定法律同等重要的地位。这是加强社会主义民主建设，促进依法治国的一项重要举措。”为了保障改革开放和现代化建设顺利进行，保障人民的民主权利不受侵犯，“各种监督都需要进一步加强，形成强有力的监督体系”。

在乔石同志看来，监督从根本上说，是一种必要的制约，是一种有力的支持，也是一种服务。1993年4月，乔石同志到珠江三角洲考察，他听到一些同志反映，由于缺乏严格的监督制度，基层特别是乡、镇出现的问题很多。他对这个问题作了认真思考。回京后，他在八届全国人大各专门委员会负责人会议上的讲话中指出，任何部门、任何领导干部不受监督必然要出问题。监督工作是人大职能的重要方面，八届全国人大要加强这项工作。为此，他提出要尽快搞出监督法来，以使这项工作实现制度化、法制化。监督也是一种对部门工作的支持和服务。在乔石同志看来，监督的目的在于把工作做好，没有做好的地方，或者是没有发现的问题，通过监督把问题指出来，就可以督促政府部门和司法部门把工作做得更好。

在我国政治、经济和社会生活中有各种形式的监督，有人大的国家权力机关的监督，有党组织的纪律检查监督，有政府的行政监察监督，有检察机关的法律监督，有政协和民主党派、人民团体的民主监督，还有新闻舆论监督等。乔石同志认为，人大及其常委会的监督，是国家监督中最具权威的有法律效力的监督。此外，他还高度重视让人民来监督政府。1995年3月，他在八届全国人大三次会议上指出：“我们只有紧紧依靠人民群众，反映群众的意见和要求，实现群众的愿望，接受群众的监督，坚持正确的，改正错误的，才能使我们的人民民主专政越来越巩固，我们的国家越来越兴旺发达。”

在乔石同志的领导下，八届全国人大及其常委会坚持把宪法和其他法律的实施和监督放在同等重要的位置。在1993年9月举行的八届全国人大常委会第三次会议上就制定了《全国人民代表大会常务委员会关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》（以下简称《若干规定》），使监督进一步程序化、制度化。在《若干规定》的指引下，八届全国人大常委会在任期内先后对反不正当竞争法、消费者权益保护法、产品质量法等21部法律和有关法律问题的决定进行了执法检查。另外，据八届全国人大常委会副委员长田纪云回忆，八届全国人大还开始安排听取和审议审计署关于中央预算执行情况的审计工作报告，开辟了对预算监督的新途径。这些监督措施对促进法律的实施，增强广大干部和群众的法制观念，起到了很好的作用，推动了我国法制建设。

法治的实现离不开改革的推动，改革的深化也必然要求法治的保障。在我国社会主义计划经济向市场经济转变的时期，我国经济发展突飞猛进，社会主义民主与法治建设也取得了一系列新成就，乔石同志在这期间作出了巨大贡献。我们缅怀乔石同志为法制工作作出的巨大贡献，更要从他的工作探索中获得智慧和启迪。

（责任编辑 黄艳）

作者：中共中央党史和文献研究院第三研究部副研究员